終院詮釋國安法設下較嚴格保釋門檻 惟法官判斷時仍應考慮擔保條件

更新時間 (HKT): 2021.02.09 15:07

黎智英保釋案,是自國安法去年7月實施以來,終審法院首宗處理關於國安法的案件。終院今於判詞指出,國安法是人大常委會的立法行為,本港法庭無權審核國安法是否違反《基本法》或《公民權利和政治權利國際公約》。而國安法第42條特別為國安案件設下全新和較嚴格批准保釋門檻,考慮起點與一向採用的《刑事訴訟程序條例》第9條截然不同。

終審法院判詞摘要:

‧本港法庭無權審核國安法是否違反《基本法》或《公民權利和政治權利國際公約》

‧《刑事訴訟程序條例》第9條的一般保釋條文亦適用於國安法案件

‧不過,國安法第42條特別為國安案件設下全新和較嚴格批准保釋門檻,考慮起點截然不同

‧《刑事訴訟程序條例》第9條彰顯「預設准予保釋」,惟國安法第42條第一步卻已排除這項前設,起點改為不准保釋,除非法官有充足理由相信被告不會再犯危害國安行為,門檻明顯嚴格得多

‧「危害國家安全行為」應解讀為「可構成違反國安法或香港法例中維護國家安全罪行的行為」

‧法官在衡量一名國安法被告會否再犯危害國安行為時,無理由不考慮保釋條件;若如律政司所言,只考慮保釋一刻的證據和相關情況,而將保釋條件排除在外,不合常理

判詞指本港一直未按基本法23條立法 中央眼見亂局決定親自出手

終院今於判詞中指,要決定國安法第42條的意思和效力,須因應整部國安法的背景和目的審視該條文,並考慮國安法適用於香港的憲法基礎。終院花費不少篇幅交代訂立國安法並在香港實施的情況,指自中國於1997年7月1日恢復對香港行使主權後,香港特區有憲制責任制定國家安全法。

判詞引用基本法第23條,「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為,禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動,禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。」

判詞續指,特區政府於2003年經廣泛諮詢後,曾草擬有關法例,但最終因政治反對而撤回,回歸23年來一直沒有在本地訂立相關法例。惟基於連月以來公眾秩序受到嚴重和持續擾亂,特區與中國政府權威受挑戰,中央認為未為維護國家安全立法不可接受,決定親自立法。

終院揚言,顯而易見,國安法的立法原意,是國安法與特區的法律並行,尋求與本地法律的「銜接、兼容和互補關係」;惟終院亦指出,國安法第62條訂明,假若兩者有不一致之處,則優先採用國安法條文。

終院表明,國安法是人大常委會的立法行為,本港法庭無權審核國安法是否違反《基本法》或《公民權利和政治權利國際公約》。然而,終院聲言這不代表上述條文與國安法列明保障的人權、自由和法治原則毫不相干,指這些保障構成詮釋國安法條文的脈絡,整套法律須連貫考慮。

國安法考慮起點是不准保釋

判詞及後針對保釋程序作出分析,指《刑事訴訟程序條例》第9條的一般保釋條文亦適用於國安法案件,其主題與國安法第42條有重疊,把保釋期間犯罪的風險視為拒批保釋的理由。不過,第42條在現有保釋機制中運作的同時,特別為國安案件設下全新和較嚴格批准門檻,考慮起點截然不同。

《刑事訴訟程序條例》第9條規定,法庭如有實質理由相信被告會潛逃、犯罪、干擾證人或妨礙司法公正,可拒絕保釋;如果無法確立這些理由,就要批准保釋。判詞指出,這條文彰顯「預設准予保釋」。惟國安法第42條第一步卻已排除這項前設,起點改為不准保釋,除非法官有充足理由相信被告不會再犯危害國安行為,門檻明顯嚴格得多。

另一方面,第42條規定除非法官有充足理由相信被告不會繼續實施危害國家安全行為,否則不得准予保釋。條文字眼關注被告保釋期間干犯「危害國家安全行為」。律政司指「行為」包括不構成罪行的行為,但終院直言難以想像被告繼續實施危害國安行為,卻沒有干犯國安法或香港法例的罪行;亦難以理解何以法官因為不信納被告不會做出不構成罪行的行為、一些任何人都可自由做出的行為,便有必要拒絕保釋。

終院認為,「危害國家安全行為」,應解讀為「可構成違反國安法或香港法例中維護國家安全罪行的行為」。

對於律政司一方力陳,國安法保釋須考慮兩個層面,先考慮國安法第42條,及後才考慮一般刑事訴訟程序中的保釋程序;而在考慮第一階段時,即是否有足夠理由相信被告不會再作出危害國安行為時,不能透過任何保釋條件來消減風險,因國安法中保釋門檻較一般刑事案高。惟有關說法不被終院接納,終院直指律政司的說法不合常理。

判詞指出,律政司的說法沒有充分考慮保釋的性質。法庭批准一名被告人擔保候審,是基於他向法庭承諾在指定日期歸押。故此,所有保釋的決定均須衡量日後的風險,包括被告的承諾是否可接受、被告會否再犯、被告會否在保釋期間騷擾證人等。

所有保釋決定均須衡量日後風險 包括保釋條件

若如律政司所言,只考慮保釋一刻的證據和相關情況,而將保釋條件排除在外,不合常理,因保釋條件可限制被告的行為,或可藉此消除再犯等風險。

判詞又指,法官考慮是否批准一名國安法被告保釋時,在衡量所有保釋條件後,可以得出沒有足夠理由相信他不會再犯的結論;但斷然將保釋條件拒諸門外,實在不合常理。

此外,根據國安法第4、5、41條所適用的一般保釋機制,亦容許考慮保釋條件。《刑事訴訟程序條例》第9D條列明,法庭可向被告施加保釋條件,以「確保」他在指定日期歸押及不會再犯。故此,法官在衡量一名國安法被告會否再犯危害國安行為時,無理由不考慮保釋條件。判詞強調,保釋條件具有阻嚇作用,被告一旦違反,會被取消擔保,這考慮明顯與風險評估有關。

故此,《刑事訴訟程序條例》中第9條所列的風險評估,包括被告的行為、態度和操守、被告的背景、職業、家庭環境、社會聯繫及財務狀況、健康、精神狀況及年齡等等,這些因素無疑可用於評估被告可能潛逃的風險。在考慮國安法42條中是否有「充足理由」相信被告不會再犯時,相關因素亦應包括在內。

判詞表明,國安法的主要目的是維護國家安全,防範和制止危害國安的行為。縱然國安法42條的保釋門檻較一般刑事罪行高,引入更嚴謹的保釋條件,但看不到法官在評估是否有「充足理由」判斷被告不會再犯時,不可考慮保釋條件,認為律政司的說法難以令人信服。

終院總結國安法保釋程序

終院表明,當引用國安法第42條處理危害國家安全罪行案件的保釋申請時,法官必須先決定有沒有「充足理由相信犯罪嫌疑人或被控人不會繼續實施危害國家安全行為」。過程包括:

(1)法官應考慮一切相關因素,包括可施加的合適保釋條件,以及在審訊中不會被接納為證據的資料。對某些案件而言,在考慮充足理由的問題時,參考《刑事訴訟程序條例》第9G(2)條所列出的有關因素,可能有所幫助。

(2)就「危害國家安全行為」而言,法官應解釋為「任何根據其性質可構成違反國安法或香港法例中維護國家安全的罪行的行為」。

(3)法官應視國安法第42條中「充足理由」的問題,為法庭須評估與判斷的事宜,不涉及控辯雙方舉證。

如法官考慮過所有相關資料,認為沒有充足理由相信被控人不會繼續實施危害國家安全行為的,自當拒絕其保釋申請。

另一方面,如經考慮過所有相關資料後,法官認為有充足理由時,應繼而考慮所有與批准或拒絕保釋相關的事宜,並引用有利於保釋的假定。這包括有沒有實質理由相信被控人將不依期歸押、在保釋期間犯罪(不限於國家安全罪行),或干擾證人或破壞或妨礙司法公正。為杜絕這些情況而施加的條件,也應一併考慮。

【案件編號:FACC1/21】

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