政治財赤更難治(黃偉豪)

更新時間 (HKT): 2021.02.27 02:00

今年預算案的最大爭議,除了派消費券而非現金外,是日漸加大的財赤負擔。使人感到困擾和沮喪的是,現在所出現的不只是一個經濟上的結構性赤字,更是一個政治上的結構性赤字,要堵塞漏洞更為困難。

在國安法的香港新常態下,即使你只關心經濟民生,在看完財政預算案後,也難免憂心忡忡。先從一個更闊的角度去了解問題的核心,香港已缺乏民主參與去爭取巿民的支持,所以就只餘下透過資源來解決社會上的矛盾和問題。

在政府的眼中,錢能夠解決很多問題。可是,倒過來說,沒有錢便成了天大問題。現在高達2,500多億破紀錄的財政赤字便是隱憂,即使到了2022至2023年,在政府一向異常樂觀的估算下,財赤仍然超過千億。香港只餘下不足一萬億的財政儲備,以現時這個「燒錢」速度來計算,政府不足數年便會山窮水盡,要靠大幅加稅,縮減開支及借貸度日。

在公共財務學上,普通的財赤,即周期性赤字(cyclical deficit),隨着經濟周期的循環,政府收入在經濟收縮時下降,在經濟上升時增加,全屬正常現象。只要設立財政儲備,懂得積穀防饑,自然可以保證政府的支出和服務在經濟轉差時,仍然不受影響,市民生活如常。

所以,真正要預防和避免的,並非一般的周期性赤字,而是結構性的赤字(structural deficit)。不過,香港過往的結構性赤字均是經濟上的結構性赤字,意思多是指政府的收入制度和經濟結構失去平衡,因此有機會在經濟好景的情況下,政府仍然入不敷支,出現財赤。

在這一方面,香港最為人詬病的結構性問題,是稅基過於狹窄,政府居然長期有過半的收入,是依賴於和實體經濟脫節,與終日炒炒買買的熱錢息息相關的泡沫經濟,即賣地、股票買賣的印花稅及投資等收入。這使萬一泡沫爆破時,政府的財政便隨之崩潰,市民的生活亦苦不堪言。香港在九七金融危機及○三年沙士疫情時,便出現過以上情況。

可惜,香港直到今日,仍然未有全面的公共財政改革,來針對經濟上的結構性赤字問題。正所謂禍不單行,一波未平,一波又起,因為政治形勢的急劇轉變,香港近年更湧現政治的結構性赤字,形成了雙結構性赤字問題。

政治的結構性赤字,是指政治制度為巿民或政府帶來誘因,盡量加大政府開支,來滿足自己的利益。從此角度出發,香港在稅制上對普羅大眾較為慷慨,不少人不需要交直接稅如薪俸稅及利得稅,但又可享受公共服務,已造成一定誘因,在政治上不斷向政府施壓,加大福利開支。

基本法約束力蕩然無存

有見及此,因《基本法》的原意是香港在回歸後會繼續邁向民主化,以普選特首及立法會為最終目標,在擔心這會進一步加大政治人物的誘因,加大政府開支,以公共福利交換選票,討好選民,所以在制訂《基本法》時,特別加入了第107條:「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應。」以發揮金剛圈的作用,防止特首等人濫用公帑,耗盡儲備。

可是,在中央全面接管香港後,《基本法》作為憲法的威信及地位已名存實亡,107條的約束力蕩然無存,政治的結構性赤字問題一夜間急劇轉差。而要補救,唯一方法便是建立一個有效制衡當權者的憲政秩序,重新確立《基本法》的威嚴。不過,這在可見將來未見得會發生。財赤和很多在香港正發生的事情一樣,會繼續變得更差,大家要做足心理及財務上的準備。

黃偉豪

中大政治與行政學系副教授

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