當全國人大反對全國人大(梁啟智)

更新時間 (HKT): 2021.03.17 02:00

全國人大通過改變香港選舉制度,大幅增加政權操控的比例,議會政治將會從過去的先天不足變成日後的無關痛癢。在此前提下,繼續討論不同政治板塊在新制度下的互動,意義恐怕十分有限。不過這次的人大決議本身還有另一重點:赤裸裸示範一次全國人大如何全盤自我推翻。

過去不少法律學者曾經指出《基本法》的法理基礎其實十分薄弱。在一個聯邦制國家如美國,聯邦政府和州政府的分權由憲法條文列明,如有爭議則由最高法院作獨立仲裁。在中國,香港特區的存在於法律上僅僅基於中國《憲法》第三十一條的「在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定」。換言之,全國人大擁有絕對權力,香港的地位理論上可以隨時被全國人大改寫。

對於《基本法》法理依據的憂慮,過去只存於學術專著當中。人大改變香港選舉制度的決議,卻把這個問題清晰地展現出來。

香港的選舉制度在《基本法》當中本來是有明確說明的:《基本法》第四十五條列明行政長官的產生辦法由附件一規定,第六十八條則列明立法會的產生辦法由附件二規定。在附件一和附件二當中,都有條文說明修改選舉方法的程序,當中都包括立法會全體議員三分之二多數通過和行政長官的同意。

然而今次提出改變香港選舉制度之前,並沒有得到立法會全體議員三分之二通過。事實上,自從民主派辭職退出立法會之後,立法會現時根本沒有足夠議員出席任何關於改變選舉制度的議案表決。若要改變選舉制度,先別說政治立場問題,也先別問應該還是不應該發生,程序上最起碼也要通過補選填補現時出缺的議席,才能有足夠的議員來審議相關議案。

很明顯,全國人大完全無視了附件一和附件二的要求。當然,整部《基本法》包括附件一和附件二都是由全國人大訂立的,如果全國人大今天覺得附件一和附件二本身不合時宜,想繞過當中的規定,亦可直接對條文提出改變。不過,修改《基本法》本身也有它的程序,按《基本法》第一百五十九條同樣需要獲得立法會全體議員三分之二多數通過和行政長官的同意,所以這條路在這一刻也是行不通的。和上面的情況一樣,程序上要先搞補選才行。

對於這些矛盾,現時的官方解釋是修改附件一和附件二並不等於修改正文,而人大常委過去也批准過附件一和附件二的修正案。很可惜,這個說法卻產生了更多的前後矛盾。

首先,雖然人大常委曾於2010年通過對附件一和附件二的修正案,不過該修正案本身建基於附件一和附件二列明的要求,即包括立法會全體議員三分之二多數通過而訂立。它們其實是既有文本的延伸,和原有文本沒有衝突。這和現在要於違反附件一和附件二的修改規定的前提下重寫其內容,可是兩碼子的事。

翻來覆去 沒有原則可索

更重要的是全國人大常委會本身曾經視附件一和附件二為《基本法》正文的一部份。回到2004年全國人大常委會對附件一和附件二的解釋,也就是把「政改三部曲」變成「政改五部曲」的那次釋法,當中列明引用了《基本法》第一百五十八條作為法理依據。翻查第一百五十八條的條文,對《基本法》條文並無正文與否之分。換言之,在2004年的人大常委眼中,附件一和附件二和《基本法》的其他條文並無差異,受同等約束。如果現在全國人大跑出來說附件一和附件二不算是《基本法》的正文,所以怎樣改也不用問香港人的意見,就是今天的決定推翻了昨天的理解。

說到這兒,我們就回到那個往日法律學者書本上的擔憂,也是今天隨便一個香港人都懂的政治現實:說到底,就是人大說了算,沒有其他原則可索。

當然,全國人大作為國家的最高權力機關,理論上要如何推翻過去的理解都是可以的,中國憲法本身也改了很多次了。不過,國家決定翻來覆去是有代價的,特別是本來說好了有一套修改的規則,後來卻沒有跟從。民無信不立,當一切最後都簡化成誰的拳頭大,對內管治成本只會不斷增加,對外則難以找到真正的合作夥伴。這樣管治一個十數億人口的國家,真的能夠保障穩定嗎?誰才是中國不穩定的真正源頭?

時事評論員

梁啟智

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