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2017年12月08日
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政府興建大型基建的死穴
(經濟學家、冠域商業及經濟研究中心主任 關焯照) - 關焯照

沙中綫工程超支200億元,或成為本港首條成本過千億的鐵路。資料圖片

沙中綫有可能成為香港史上首條造價超過一千億的鐵路,這亦是繼高鐵香港段第二條嚴重超支的鐵路基建。筆者翻查過去幾年的大型基建項目的原定造價和最新造價比較,發現沒有一項不是嚴重超支,反映政府或相關負責興建機構在提交大型基建的成本估算工作方面明顯出現問題,這也難怪不少市民批評大型基建大多是大白象。
沙中綫和高鐵再加上港珠澳大橋,中環灣仔繞道、三跑、西九文化區等基建的超支,總超支無一千億也有八百億。以現時公屋單位的平均建築成本約70萬計算,基建的超支總數,足夠興建約11至14萬間公屋了。
政府為甚麼總是大幅低估基建成本呢?原因相當簡單,如果估算成本過高,這會拖低預期回報率,所以交個低成本出來,便可得出一個見得人的回報率,過咗海就係神仙。假若政府希望大型基建上馬,但成本估算昂貴,又怎可以獲得立法會撥款呢?市民的反對聲音又會少嗎?
政府估算大型基建的原定成本與財政司司長預測政府財政相似,前財爺唐英年和曾俊華傾向低估預算盈餘,主要原因與期望管理有關,如果財政預算估得太好,便會引來政治團體要求政府大灑金錢來減輕市民的財政壓力。但當實際盈餘突然高於估算,這卻可變成意外驚喜,財爺也可以堂而皇之加大力度派糖,博取市民認同。當然,前幾屆財爺不斷重複這手段,也漸漸變成狼來了,被市民恥笑。
筆者認為大型基建成本出現嚴重低估,更涉及監察工程和規劃不足的兩個範疇。首先,所謂監察是防止建造成本出現在基建建造中後期才公佈嚴重超支,這情況只會變成霸王硬上弓,政府唔啃唔得。然而如果專家評核大部份超支責任是與建築商有關,政府應該以保障公帑為首要任務,誓要建築商負責。無奈,沙中綫和高鐵香港段均是由港鐵負責,政府是港鐵最大股東,即使港鐵賠錢,損失的都是公帑。
雖然近年政府成立項目成本管理辦事處,負責管理涉及設計和控制前期成本,然而,一旦基建上馬,項目成本管理辦事處是否有能力監察施工期突然增加的成本?筆者對此有保留。政府可以考慮在合約上的賠償條款加辣,令建築商在控制成本方面加倍小心。
另外,香港仲裁學會在2009年11月正式推出建築糾紛調解計劃,可為政府大型基建超支帶來解決方案。政府早已有意將香港打造為亞洲仲裁地,筆者認為政府何不順水推舟,盡快成立仲裁中心,既可解決大型基建超支糾紛,又可推動香港作為區內仲裁地,這絕對是一石二鳥。
興建大型基建的主要目的是增強香港的競爭力,但從西九文化區和啟德郵輪碼頭兩項基建來看,政府明顯欠缺規劃能力。以郵輪碼頭為例,交通上不太方便,時常水盡鵝飛,這是誰的錯?至於西九文化區,由於嚴重超支,政府至今只有足夠資金完成首兩期工程,部份工程如戲曲中心延遲落成,首兩任行政總裁都提早離任,反映管理混亂。政府內部缺乏文化高人,難以妥善處理文化基建。政府搞文化,從來沒有好結果,西九文化區相信也不會例外。
http://www.acecentre.hk

關焯照
經濟學家、冠域商業及經濟研究中心主任

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